La sostenibilidad de las pensiones tras las últimas reformas

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En los últimos tiempos venimos asistiendo a la adopción de una serie de medidas en torno a las pensiones que permitirían hablar de una reforma fragmentada o articulada a través de varias patas o hitos legislativos. Las más relevante de ellas es sin lugar a dudas, la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. En síntesis, esta norma sustituye la reforma de 2013 por una nueva fórmula de revalorización de las pensiones y crea el conocido como Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI). Este se basa en la adopción de un incremento en la cotización para integrar el fondo de reserva y la programación de medidas a medio plazo en función de la evolución financiera del sistema. Aunque su adopción es relativamente reciente, ya contamos con alguna valoración preliminar.

Valoración de las pensiones por la OCDE

La primera que podemos destacar es la de la OCDE en su informe Pensions at Glance 2021. En él ha señalado que, si bien asume que mecanismos como el factor de sostenibilidad no son estables desde un punto de vista social, no le parecen suficientes las medidas adoptadas por la vía de los ingresos, reclamando ajustes por la vía del gasto. En concreto, sobre la desaparición del factor de sostenibilidad, esta organización internacional ha señalado que su ejemplo «ilustra no sólo la necesidad de consenso político, sino también que la introducción de un mecanismo de ajuste automático que conduce a una disminución constante de las pensiones en términos reales durante la jubilación es cuestionable ya que los jubilados tienen poca posibilidad de ajustar sus ingresos, por ejemplo, trabajando más. Esto también implica que las medidas correctivas, a través de mecanismos de ajustes automáticos o más generales, deben implementarse lo suficientemente pronto, ya que modificar los cálculos de pensión para los jubilados es muy difícil» (p.107). A partir de ahí, cuestiona la reforma pues «no incluye medidas concretas para abordar el tema de sostenibilidad financiera», calificando el MEI como un instrumento «vago» (pp. 50 y 51).

Valoración de las pensiones por el FMI

El FMI, por su parte, en su Staff Country Report 2021 apunta en una dirección muy parecida. Aunque reconoce que «algunos elementos de estas reformas [las de 2011 y 2013] crearon tensiones sociales», apuesta decididamente por adoptar medidas por el lado del gasto aunque ello suponga adoptar «decisiones sociales difíciles» (p. 62). Esta postura se sustenta en dos argumentos básicos Por una parte, porque considera que las reformas adoptadas no serán suficiente para contener el gasto. Así, y por lo que respecta al MEI se dice que está integrado por «medidas [que] no están especificadas y [que] deberán negociarse en su momento con los interlocutores sociales» (ibíd.).  Por otra parte, porque a juicio del FMI el margen para subir cotizaciones sociales e impuestos es reducido. En el caso de las cotizaciones sociales, únicamente analiza el destope de las bases de cotización, destacando que el posible efecto sobre sobre el empleo y la productividad.

A partir de ahí se deja expedita la vía de la contención del gasto a través de medidas transparentes y previsibles que «den tiempo a los trabajadores a adaptarse». Tales medidas deben centrarse en reducir la generosidad del sistema, pues uno de los que gozan de una tasa de sustitución más elevada. En este sentido se sugiere resucitar el índice de revalorización de las pensiones de 2013, pero exceptuando a las pensiones más bajas, incrementar el período de carencia genérica, adoptar el sistema de cuentas nocionales e incrementar la edad legal de jubilación en consonancia con la evolución demográfica (p. 65). 

Ámbito nacional

Por su parte, ya en el ámbito nacional, aunque el último informe emitido por la AIReF (Opinión sobre la sostenibilidad de la Seguridad Social) es anterior a la Ley 21/2021, lo cierto es que permite calibrar cómo evolucionaría el sistema al eliminar la reforma de 2013, aunque sin incluir las compensaciones que las reformas adoptadas más recientemente y en particular a la que nos estamos refiriendo implican.

Pues bien, el gráfico de la izquierda muestra precisamente este escenario, en el que la situación más probable es que, de acuerdo con sus cálculos, en torno a 2050, momento de mayor gasto, este se sitúe en el 14,2% del PIB, con una banda (área rosa) que iría del 16% al 12,4% en función de la evolución de las variables demográficas y macroeconómicas. Debe destacarse que se asume que la revalorización del IPC se situará en 1,8% anual. Por su parte, el gráfico de la derecha, que está hecho con el propio simulador de la AIReF muestra el efecto que habría tenido el índice de revalorización de las pensiones que es, sin lugar a dudas, muy notable, pues ajustaría el gasto para que apenas subiera un punto del PIB, eso sí, a base de prácticamente congelar las pensiones en los próximos 35 años (como ha reconocido el Banco de España aquí). Aunque el simulador no altera la banda de variación, podemos asumir la anterior y, por tanto, que el escenario se situaría entre el 10,1% y el 13,7% del PIB. En suma, el efecto del índice de revalorización de las pensiones podría situarse en 2,8 puntos de PIB en 2048, mientras el factor de sostenibilidad supondría 0,6 puntos. Estos datos son muy similares a los calculados por la OCDE a que hemos hecho referencia anteriormente.

¿Es este nivel de gasto proyectado mucho o poco? Quizá la perspectiva comparada pueda ayudarnos a este respecto.

El gráfico siguiente muestra la situación actual y perspectivas del gasto en pensiones como porcentaje del PIB desde la perspectiva comparada. En concreto, se han seleccionado las tres economías más grandes de la Unión, junto a la española, y dos países próximos en cuanto a modelos de Estados del Bienestar, Portugal y Grecia. Pues bien, lo primero que puede comprobarse es que todos ellos se sitúan en la actualidad por encima de la media de la UE, que es el 9,9%. El país más cercano a esta cifra sería Alemania, con un 10,3% del PIB, seguido de España (12,3%) y Portugal (12,6%). En el otro extremo se situaría Italia con un 15,4%. En 2050, momento, como se señaló anteriormente de mayor gasto previsto, el cuadro no cambia en exceso. Alemania seguiría siendo el país del grupo con menor gasto, 12,2%, casi un punto más que la media de la UE; seguida de Portugal y España, que intercambiarían sus posiciones (12,6 y 13% respectivamente). Italia seguiría siendo el Estado con gasto más elevado, alcanzado el 16,2%. A partir de ese momento, los niveles de gasto se reducirían, aunque solo Portugal lo situaría por debajo de la media europea, que se situaría en el 11,3%, arrebatando a Alemania la posición de país con menos gasto.

Partiendo de este escenario comparado, las perspectivas de gasto de España en cuestión de pensiones no parecerían descabelladas. Al contrario, las medidas adoptadas en 2011 especialmente permitirían mantener unos niveles, a pesar de la incorporación de los baby boomers, muy similares a los de los más conservadores de los países de nuestro entorno. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que estos cálculos se basaban no solamente en los cambios introducidos en 2011, sino también en la incorporación del factor de sostenibilidad hoy derogado. De ahí la importancia que las medidas adoptadas en 2021 sean capaces de sustituir, aunque sea parcialmente, el impacto que a este se le había atribuido. La combinación nuevas fuentes de financiación y la racionalización del gasto que las últimas reformas representan parecen conducir a resultados más equilibrados que los explorados años atrás.


  Daniel Pérez del Prado
  Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y economista, Universidad Carlos III de Madrid

  

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